Las tribulaciones del canje de la Deuda Externa “Calla el lobo para asegurar la presa; su silencio amenaza y es temible. Las iniquidades políticas son mudas; solo hablan cuando están consumadas, o son irremediables” General Emilio María Terán, Informe al general Eloy Alfaro sobre la deuda Anglo-Ecuatoriana, Quito, 1896 (p. 212) Introducción Uno de los mecanismos más promocionados y que inicialmente recibiera una entusiasta acogida, fue la transformación o conversión de deuda en capital, conocida también como capitalización de deuda. Se trata de una transacción en la cual la deuda externa de un país subdesarrollado es usada directa o indirectamente para adquirir moneda nacional o activos, así como para cancelar pasivos en dicho país. Con estos recursos, o en determinados casos con la simple presentación de los documentos de deuda, se pueden comprar activos, acciones en empresas locales e inclusive deuda interna, aprovechándose de diversos niveles de descuento. Hay que reconocer que, en la aplicación de este mecanismo se multiplicaron las diferencias, muchas voces formales, de país a país, de gobierno a gobierno y aun entre las diversas apreciaciones de los distintos funcionarios de una misma administración. De todas formas, cuando se planteó este esquema como una opción amplia para enfrentar el problema de la deuda, allá por abril de 1987, acreedores y deudores, bancos y empresas, creyeron haber encontrado la “piedra filosofal” para salir del embrollo de la deuda externa. Tratándose de una herramienta que responde en primera línea a las necesidades de los acreedores, han sido éstos, directamente o a través de los organismos multilaterales, los que han insistido en su aplicación y los que, en definitiva, han definido su uso. El sistema de conversión de deuda en inversión o compra de cuentas especiales en divisas se puso en vigencia en el Ecuador desde agosto de 1986 hasta mediados de 1987, cuando fue suspendido por la presión cambiaria que generó y que agudizó, además, el proceso inflacionario. Luego, en diciembre del mismo año, se lo reactivó hasta agosto de 1988, pero con algunas restricciones que, sin embargo, no impidieron la conformación de un mecanismo de subsidio masivo y en alguna medida también fraudulento para el sistema financiero, como se verá más adelante. Mecánica del canje de deuda Partiendo del principio básico del mercado secundario, o sea del descuento existente en él, el Banco Central del Ecuador autorizó, durante el gobierno de Febres Cordero, la compra de cuentas especiales en divisas, sobre todo al sistema financiero. Estas operaciones fueron muy importantes para algunas entidades financieras nacionales que atravesaban por una serie de dificultades; las cuales, en la práctica, se habían convertido en tenedoras de papeles de la deuda o acreedoras de la misma. El esquema puesto en vigencia en 1986 establecía las siguientes condiciones para la capitalización: la deuda convertible era la privada y sólo el capital y no los intereses; el uso aceptado era la inversión de los recursos sin restricción alguna; los beneficiarios eran bancos, empresas y personas; no se establecía cupos temporales, pero si se facilitó el “blanqueo” o sea el retorno de capitales; el tipo de cambio era el oficial para el 100% del valor del documento a ser canjeado; no había condiciones sobre áreas prioritarias para la inversión o sobre la posibilidad de comprar activos existentes, pero si se le daba el tratamiento de inversión extranjera directa, con derecho a la transferencia de utilidades y del capital, con un plazo de no repatriación de cuatro y doce años respectivamente; y, sin posibilidad de actuar en el mercado accionario. El mecanismo de compra de cuentas especiales en divisas o simplemente canje o conversión de deuda, fue utilizado con dedicatoria durante el gobierno de Febres Cordero. En algunos casos, algunas entidades convirtieron sus cuentas “sucretizadas”, como sucedió con los bancos en especial. Y, en otros, se aplicó la “bicicleta”. Un mecanismo financiero que en el Ecuador funcionó de la siguiente manera: “entidades del sector bancario y financiero se sobregiraban en el Banco Central. Con los sucres del sobregiro compraban dólares. Con los dólares compraban cuentas acreedoras y con las cuentas acreedoras cubrían el sobregiro, obteniendo utilidades de entre el 100 y 150%, según la cotización del dólar en el mercado libre. Una “bicicleta” se montaba y desmontaba en aproximadamente 30 días. Así, alegremente se multiplicó el capital de bancos y financieras en el Ecuador. Una sola entidad fue sorprendida y ocupada por intentar la operación “bicicleta”: La Financiera Nacional S.A. FINANSA, que no pudo consumar el intento ante una denuncia política. Hay que señalar que el caso FINANSA-NAFINSA causó revuelo a nivel nacional, pero por más que se puntualizaron las acusaciones, en especial con un libro valiente de María Albán Estrada: "Las financieras-EI atraco del siglo", no se ha avanzado en las diligencias legales y el caso, como muchos otros, permanece en la impunidad. Valga recordar que el presidente de FINANSA, por muchos años, fue el diplomático Diego Paredes, quien llegaría con Sixto Durán Ballén a ser canciller de la República. Para viabilizar la compensación de pasivos, los recursos casi en su totalidad, en la práctica, fueron proporcionados por el Banco Central del Ecuador. Algunos bancos -por ejemplo, Filanbanco y Banco de Guayaquil, como se desprende de los “contratos de mutuo”, suscritos el 29 y 31 de marzo de 1988, respectivamente- obtuvieron créditos del Banco Central, en forma de anticipos ordinarios, que “solventarían al momento su problema de liquidez”, que les permitieron financiar la adquisición de fracciones de la deuda, que eran convertidas, sin descuento alguno o sea a su valor nominal (al 100%), a sucres por el Banco Central del Ecuador. Mientras que otros bancos simplemente se sobregiraron en el Banco Central para financiar este lucrativo negocio. Con el producto de esta operación destinada a la compensación de pasivos, se procedió a cubrir sobregiros de la banca, desencajes, pagos de cartera vencida y de intereses de anticipos, así como prepagos de redescuentos en el Banco Central; igualmente se permitió el pago de las multas a la Superintendencia de Bancos. Y, en algunos casos, se dice que les sobró dinero... Algunos beneficiarios del canje de deuda De la compensación de pasivos se beneficiaron, y algunos en varias oportunidades, las siguientes instituciones y personas, entre las que aparecen hasta empresas extranjeras: los bancos Continental, Londres, Progreso, Guayaquil, pacífico, Filanbanco, Descuento, Andes, Caja de Crédito Agrícola, Pichincha, Popular, Tungurahua, Sociedad General de Crédito, Amazonas, Azuay, Bolivariano, Internacional, Austro, La Previsora, Crédito e Hipotecario, Industrial y Comercial, Cooperativas y Producción; las financieras Financiera de la República S.A.-Firesa, Financiera del Sur-Finansur, COFIEC, Financiera Iberoamericana, Ecufinsa, Financiera Andina S. A., Financiera Nacional S.A.-Finansa, Financiera de Guayaquil S.A., Financiera Interamericana-Amerafin; las empresas G. M. Pfaff A G., Ciba Geigy Ltd., inmobiliaria Ochoa, Máquinas y Vehículos S.A., Club de Tenis Buena Vista, Embotelladora Orange Crush, Industrias Artepráctico, Palmaoriente S.A., Planta Agrícola Industrial, Orangine S A.... Para la capitalización de empresas intervinieron el CitiBank, Grijalva Hugo y accionistas, Arcenio Alcalde C., Inmobiliaria Mallorca y accionistas, Zaruma Minera Zarumisa, Fiduciasur SA, Inversiones Riso Negro, Luis Gómez Rosales, José Lasso Mendoza, Benjamin Rosales Valenzuela, Francisco- Cobo Martínez, Romero Ponce y Arteta Lawyers... En algunos casos, como habría sucedido por ejemplo en el Banco Caja de Crédito Agrícola, se otorgaron préstamos para la adquisición de un tramo de la deuda a personas particulares, sin embargo, cuando presentaron aun solicitud de crédito en julio y agosto de 1988, habrían declarado que eran créditos para actividades agrícolas y ganaderas. Tal como se desprende del oficio NQ SB-DBP-89-111, fechado el 18 de enero de 1989, del superintendente de Bancos de ese entonces, Gonzalo Córdova, comunicaba al gerente general del Banco Central que un grupo de personas -Rodrigo Espinosa Bermeo, Nicolás Guillén Alzamora, Alberto Enríquez Portilla, Hugo Grijalva Garzón, Marcelo Chiriboga, Alejandro Villavicencio Samaniego, Renato Ponce Laino- habría solicitado préstamos para formación de potreros, mejoramiento de pastizales y formación de cultivos. Rodrigo Espinosa Bermeo, que encabeza esta lista, fue ministro de Finanzas del febrescorderato y, desde enero a agosto de 1988, actuó como presidente de la Junta Monetaria de dicho gobierno, y por consiguiente fue también miembro del directorio de la Junta Monetaria. Por último, resulta interesante destacar la repetición de nombres de empresas en los listados de los “sucretizados” y de la “compra de cuentas especiales en divisas”. Igualmente resulta ilustrativo la existencia de empresas extranjeras con sucursales en el país, que tienen papeles de deuda, algunas de las cuales hasta se beneficiaron de la “sucretización” y de la conversión de deuda. Por ejemplo, el Chase Manhattan Bank N.A. (a través de su subsidiaria Inversiones Ecuatorianas), Mitsui Trust and Banking Co. Ltd. (Cegalsa), Financiera Sudamericana (Banco de Crédito e Hipotecario), Banco del Pichincha Ltd. Nassau (Banco del Pichincha; en este caso se trata de inversión nacional en Nassau), Banque Parilas (Banco Amazonas), Banco Cafetero (Panamá) S.A. (Cofiec), Bertelsmann AG Guterslohn (Círculo de Lectores), Merck Finanz AG-Luxemburg (Merck Ecuador), Financiera del Centro S.A. - Panamá (Corporación Agrícola de San Juan), Ciba Geigy Ltd. Basel (Ciba Geigy Ecuatoriana). La conseción de estos beneficios a empresas extranjeras resulta por lo demás sorprendente, pues es, por decir lo menor, un acto inmoral entregar subsidios a empresas transnacionales que disponían de suficientes recursos en el exterior para sumir sus compromisos en el Ecuador. Algunos efectos del canje de deuda Las 140 operaciones de conversión de deuda realizadas en el trienio 1986- 1988, a través de la "compra de cuentas especiales en divisas" permitieron la reducción de la deuda por 435 millones de dólares (47 millones de dólares en 1986, 127 millones en 1987 y 261 millones en 1988). Cantidad, sin duda alguna, minúscula frente al volumen que había alcanzado el endeudamiento externo en esos años y que no puede ser interpretada como una real reducción de la deuda; pero que si tuvo efectos dignos de reconocer en el ámbito empresarial, paricularmente como mecanismos que garantizó la concentración de la riqueza, impidiendo que las deudas ahogen a los grupos poderosos o directamente ofreciéndoles increíbles opciones de lucro. Los réditos para los beneficiarios de este mecanismo se estiman entre 260 y 3 00 millones de dólares, si se calcula que los títulos de la deuda se habrían adquirido con un descuento promedio que pudo haber oscilado entre 60 a 70%. Este mecanismo que apoyó directamente la concentración de capital, generó un alto incremento del circulante, el cual al no ser recogido por el Banco Central, tuvo un gran impacto inflacionario, que a la postre desactivó este mecanismo. Igualmente incidieron exacerbando la inflación, las operaciones autorizadas o no de créditos por parte del Banco Central al sistema financiero para la conversión, en tanto provocaban aceleradas elevaciones del tipo de cambio, en especial a partir de febrero de 1988. Adicionalmente, este mecanismo aportó para reducir en términos reales el peso de los pagos que tenían que asumir los “sucretizados”. El canje de deuda para inversiones sociales En medio de los problemas derivados de la crisis de la deuda externa y de sus manejos corruptos -“sucretización” y compra de cuentas especiales en divisas-, que ponen nítidamente en evidencia los intereses económicos de los diversos grupos de presión, aparecieron otras sugerencias para aprovechar la situación de crisis y convertirla en “una oportunidad” para la realización de inversiones sociales, postergadas en estos años de ajustes neoliberales. Esto se hizo realidad en el Ecuador durante los gobiernos socialcristiano y socialdemócrata, cuando se aprobó la utilización de la conversión de deuda para fines sociales. Para la compra de parte de la deuda externa comercial de un país que se cotiza con sustanciales descuentos en el mercado secundario, con miras a destinar estos papeles a inversiones sociales, se utilizan fondos donados por diversas organizaciones que trabajan en el campo social o aún por bancos o empresas privadas que buscan beneficiares de ciertas regulaciones impositivas. En el Ecuador, se autorizó por primera vez la utilización de este mecanismo de canje para fines sociales en el gobierno socialcristiano, aunque por valores reducidos en comparación con los enormes montos que se otorgó al sistema financiero nacional y a una veintena de empresas. Desde 1987, se comenzó a incursionar en este mecanismo de conversión de deuda, en el que participaron inicialmente la Fundación Natura y la Conferencia Episcopal Ecuatoriana. Estas entidades recibieron en donación títulos de la deuda externa por un monto de apenas 5 millones de dólares. Al año siguiente, ya en el gobierno de Rodrigo Borja Cevallos, estas entidades, a las cuales se sumó la Fundación General Ecuatoriana, recibieron, como resultado de aprobaciones realizadas durante el febrescorderato, esto es sin descuento alguno a favor del Banco Central, casi 11 millones de dólares adicionales. Lo curioso es que estas operaciones para fines sociales si fueron ampliamente publicitadas, mientras que los bancos, empresas y personas particulares lucraban prácticamente en silencio... a nadie se le explicaba cómo funcionaba la “sucretización” y menos aún las compras de cuentas especiales en divisas... A pesar de que la relación del monto autorizado para estas operaciones es mínimo frente al endeudamiento global, los funcionarios del régimen socialdemócrata, con el consiguiente eco de los medios de comunicación, se encargaron de promocionar las bondades de este mecanismo, llegando a declarar -cuando se lo expidió que se había iniciado la solución al problema de la deuda externa... No se puede olvidar que este tipo de fondos para inversiones sociales fluyen dentro de los programas de compensación social oficiales, con lo cual se sostiene la cantaleta de que el gobierno realiza obra social, cuando en realidad se facilita la profundización de las políticas de ajuste. Tal como ha sucedido recientemente en el gobierno de Gustavo Noboa, cuando su ministro de Bienestar Social, Raúl Patiño, levantaba fervorosamente la propaganda a favor de este mecanismo de canje de deuda para inversiones sociales como herramientas destinadas, en realidad, a viabilizar el ajuste y a desmantelar las resistencias sociales a las privatizaciones. A pesar de que los objetivos de este mecanismos pueden ser justificables, al parecer no todas estas operaciones se sustentaron en donaciones. En la práctica pueden haberse utilizado recursos locales para adquirir los papeles de la deuda y conseguir un rédito importante con esta operación crediticia; tal como denunciaron León Roldós Aguilera y Carlos Julio Emanuel, actual ministro de Economía. Beneficiarios del canje de deuda para fines sociales Un asunto digno de ser mencionado es el que tiene que ver con el destino de estos recursos y con el origen de los mismos. Por lo pronto, en una rápida revisión del listado de donantes registrados en los años anteriores, se puede observar que algunos de ellos eran conocidas instituciones en el mundo nacional de la ayuda al desarrollo CARE, por ejemplo. Otras entidades son parte de grupos económicos poderosos, como es el caso de la Fundación Leonidas Ortega. Otras aparecen como beneficiarias de donaciones realizadas por grandes bancos nacionales: Banco Popular y Banco Consolidado, o por conocidas empresas transnacionales: Texaco Petroleum Co. Y otras aparecieron en medio de la multiplicación de membretes de fundaciones creadas para sacar recursos del Banco Central. Por otro lado, se han dado casos de donaciones que fluyen dentro de este concepto de conversión de deuda para determinadas inversiones, que apuntan a la resolución de problemas que deberían ser asumidos por el Estado directamente, como es el establecimiento de los Puesto de Auxilio Inmediato de la Policía Nacional (PAI). (Ver la lista de los beneficiarios al final de este resumen). En la práctica de la mayoría de los casos de conversión para fines sociales, registrados, predominó el cortoplacismo en la gestión de los gobiernos y en las relaciones de poder que pudieron desplegar los potenciales beneficiarlos. Horizonte estrecho reflejado en la priorización de proyectos cuyos frutos son visibles en poco tiempo y que se marchitan con la misma celeridad, antes que en proyectos de mayor maduración; lo cual, sin embargo, no resta para nada el valor que podría tener el financiamiento de los desayunos escolares, por ejemplo. Tampoco se puede menospreciar la dispersión existente en los proyectos financiados a través de la conversión de deuda. Lo cual abona para incrementar la atomización en el ámbito de proyectos sociales, sin disminuir su carácter paternalista y su concepción poco participativa. De hecho, la política social ha sido apenas un elemento puntual, casi sólo un apéndice inmediatista, encargado de paliar y compensar los desequilibrios y los problemas que generan las políticas económicas de inspiración neoliberal. Finalmente, hay que estar claros que la posibilidad de canje para inversiones sociales no fue utilizada por las autoridades nacionales debido, sobre todo, a las dificultades internas para liberar los recursos requeridos. Además, en el marco de las deudas bilaterales, a principios de los años noventa los belgas ya condonaron toda la deuda al Ecuador sin mayores condiciones, los suizos lo hicieron estableciendo un fondo de contravalor para inversiones sociales y los alemanes han borrado fracciones de una deuda que no se les paga. Además, los montos que se consigan por esta vía para financiar proyectos sociales siempre serán limitados y espaciados en el tiempo, por más que los infle la demagogia oficial. Adicionalmente, las cantidades canjeadas no pueden ser asumidas como de aplicación inmediata. Estos recursos, que deberán estar financiados en el Presupuesto del Estado, se liberarían poco a poco a través de sendos fondos de contravalor, como el que se instauró a raíz de la condonación de Suiza en 1993. Con la dolarización se limita grandemente el uso de este mecanismo, pues ya no hay la posibilidad de financiar estas operaciones con moneda nacional. Quienes apoyan este mecanismo deben recordar que los pocos centavos que se obtengan darán la oportunidad al Gobierno para que, con un masivo despliegue populista y con redobladas prácticas clientelares, se asegure respaldos entre los grupos más empobrecidos y se intente dividir a los sectores organizados, al tiempo que se cristaliza la venta de las empresas y servicios públicos, y se ahonda el ajuste neoliberal. Nota: La elaboración de este resumen estuvo a cargo de Alberto Acosta. Gran parte del material utilizado fue extraído del libro del autor; “Los nombres de la deuda: Sucretizadores, canjeadores y tenedores”, Grupo de Trabajo sobre Deuda Externa y Desarrollo, Quito, 1994. Noviembre del 2001